Valstybės elementai

Teritorija yra fizinė, materialinė valstybės bazė, erdvė, kuria apima konkreti
valstybinė valdžia. Valstybės teritorija formuojasi įvairiais būdais:

1) teritorinė ekspansija, kuriantis valstybei, įjungiant Į jos sudėtį ikivalstybinius
susivienijimus;

2) nukariavimas ir aneksija kaimyninių valstybių arba jų teritorijos dalies;

3) dinastinės sąjungos;

4) politinės sąjungos (Šveicarija);

5) buvusių imperijų administracinių sienų ribose (buvusios Europos šalių kolonijos Azijoje, Afrikoje, Amerikoje);

6) tarptautinių susitarimų, plebiscitų, ginkluotų konfliktų išdavoje.

Išskyrus retas išimtis, kada valstybės sienos sutampa su jūros krantu arba aukštu kalnagūbriu (Himalajai tarp Indijos ir Kinijos, Pirėnai tarp Prancūzijos ir Ispanijos), valstybinės sienos yra istorijos vingių ir atsitiktinumų rezultatas. Legitimumą valstybinėms sienoms suteikia laikas – kuo ji senesnė, tuo laikoma “natūralesne”, arba tarpvalstybinis konsensusas skaityti visas sienas, egzistuojančias nuo kokios nors datos (Europoje – po Antrojo pasaulinio karo) nekeistinomis.

Valstybės gyventojai, arba piliečiai, yra žmonės, priklausomi nuo valstybinės valdžios. Nežiurint etnininių, religinių, kultūrinių, klasinių ir kitokių skirtumu, gyventojai sudaro bendriją, kurią valdo konkrečios šalies valstybinė valdžia. Jei kokios nors didesnės grupės, ypač tautinės ir teritorinės, nepripažįsta egzistuojančios valdžios, tai gali sudaryti pavojų valstybės egzistavimui. Galima atžymėti kaip bendrą dėsningumą, kad sociokultūrinis homogeniškumas yra svarbi valstybės tvirtumo bei stabilumo prielaida ir, atvirkščiai, religinė arba etninė fragmentacija paverčia pilietinės vienybės išsaugojimą nuolatine problema.

Valstybinis aparatas. Be daugiau ar mažiau išvystytas valdžios aparato negali
apsieiti jokia bendrija ar organizacija: kaimas, politinė partija, universitetas. Valstybinės valdžios aparatas skiriasi tuo, kad jo kompetencijoje yra visa šalies teritorija ir jam pavaldūs visi gyventojai. Šiuolaikines valstybinės valdžios struktūroje yra šie svarbiausieji elementai:

– valstybės galva (prezidentas, monarchas);
– legislatyviniai valdžios organai (vadinami skirtingais pavadinimais);
– vykdomosios valdžios organai (vyriausybė, biurokratinis aparatas);
– teisinės valdžios organai.

Tarp jų pagal užimtųjų valdininkų ir tarnautojų skaičių labai išsiskiria vykdomosios valdžios organai. Išsivysčiusiose šalyse valstybinėje tarnyboje, įskaitant ginkluotąsias pajėgas ir policiją, užimta iki 8% viso dirbančiųjų skaičiaus. JAV valstybinių tarnautojų priskaičiuojama apie 17 milijonų, (1950 m. buvo 6.4 mln). Valstybinių tarnautojų skaičius skirtingose šalyse labai svyruoja, priklausomai nuo valstybės funkcijų apimties.

Bendra tendencija yra valstybinio aparato didėjimas. Vyriausybė atlieka valdymo funkcijas per viešąją administraciją, kurios pagrindas dabartinėse valstybėse yra biurokratija – tarnautojų, dirbančiųjų valdžios įstaigose korpusą. Tarp valstybinių tarnautojų visose šalyse yra mokytojai (išskyrus dirbančius nevalstybinėse mokyklose), policininkai, municaplitetų darbuotojai, vidutinio ir aukšto lygio valdininkai (ministrų padėjėjai, departamentų vadovai, prezidento aparatas ir t.t.). Aukšto rango valdininkai dažniausiai yra baigę prestižingas savo šalies arba (kalbant apie besivystančius kraštus) užsienio aukštąsias mokyklas, kur jie įgyja techninę arba vadybininko specialybę. Išsivysčiusioms šalims būdinga aukštos kvalifikacijos, efektyviai funkcionuojanti biurokratija, neturtingose, neseniai tapusiose nepriklausomose valstybėse tarnautojams dažniausiai stinga kvalifikacijos, operatyvumo, bešališkumo ir kitų savybių, be kurių efektyvus darbas nėra įmanomas.

Max Weber atžymėjo sekančias būdingas biurokratijos ypatybes:

– pavaldumo ir atsakomybės hierarchija: kiekvieno lygio tarnautojai yra pavaldūs vadovui ir per jį – aukštesnei įstaigai, aukštesnės instancijos atsakingos už žemesnių grandžių veiklą;
– neasmeniškas darbo pobūdis: darbas atliekamas ir sprendimai priimami ne tarnautojo nuožiūra, o griežtai pagal taisykles; tuo sąlygojamas būdingas biurokratijai formalizmas, “popierizmas”, kada net sprendžiant paprasčiausius iš pirmo žvilgsnio klausimus iš lankytojo reikalaujami įvairūs pažymėjimai, kitų valdininkų parašai;
– darbo pastovumas: tarnautojai užimti visą darbo dieną, laikui bėgant gali kilti
aukščiau tarnybos laiptais;
– profesionalizmas: biurokrato darbas reikalauja specialaus pasiruošimo, tarnautojas privalo gerai žinoti taisykles, instrukcijas.

“Kauno dienos” korespondentė Aušra Lėka rašė apie dabartinę Japonijos biurokratiją: “1948 metais įsteigta vyriausybinė Valstybės tarnautojų agentūra kasmet organizuoja egzaminus įvairių sričių specialistams, pretenduojantiems į valstybinę tarnybą. Sėkmingai išlaikiusieji egzaminus patenka į kvalifikacijos sąrašą, iš kurio valstybinės institucijos renkasi pretendentus vienoms ar kitoms pareigoms…Jei kartą patenki į valstybinę įstaigą ir nepadarysi rimtesnių prasižengimų, pamažu, vėl gi pagal specialias amžiaus ir darbo stažo lenteles, kasmet gali kopti karjeros laiptais, bet ne greičiau, nei tai numatyta prieš dešimtmečius nubraižytose lentelėse. Teoriškai galima pagreitinti šį procesą, tačiau tai greičiau reta išimtis nei taisyklė. Tik artėdamas prie 40-ies gali tikėtis tapti padalinio direktoriaus pavaduotoju, dar po dešimties metų – generaliniu direktoriumi, o peržengęs 55 metų ribą, jei karjera klostėsi idealiai, pasiekti aukščiausią karjeros valdininko – viceministro postą” (Kauno diena 1998 09 26).

Šiuolaikinėje valstybėje biurokratija yra galinga jėga. Paprastam piliečiui būtent biurokratija, valstybiniai tarnautojai yra “valstybė”: policininkai, vietinių savivaldų ir kitų įstaigų tarnautojai, kolektyviai vadinami “viešąja administracija” (public administration). Priklausomai nuo rinkimų rezultatų parlamentų ir vyriausybių sudėtis gali pasikeisti, nes aukščiausius postus užima nugalėjusios partijos arba koalicijos vadovai ir atstovai. Amerikoje iki XIX a. pradžios nugalėjusioji partija paskirdavo valdininkais savo narius visuose lygiuose (net policijos ir pašto skyrių viršininkus), Europos šalyse valdininkų postus buvo galima paprasčiausiai nupirkti. Tokia praktika darė valdymą neefektyviu, ir plečiantis valstybės funkcijoms, buvo pamažu pereita prie pastovios valstybinės tarnybos. Pagrindiniu viešojo administravimo elementu tapo biurokratija, apsaugota nuo politinio spaudimo. Vidutinio ir žemesnio lygio tarnautojai lieka, be to, ilgai dirbdami toje pačioje vietoje, jie daug geriau, negu politiniai vadovai, žino savo sferos problematiką, niuansus, turi plačius ryšius. Todėl biurokratija ne tik įgyja savo specifinius interesus, bet ir turi plačias galimybes juos apginti, o politinė valdžia, ypač legislatyvinė, fiziškai neįstengia kontroliuoti biurokratijos. Todėl viešoji administracija yra ta jėga, kuri betarpiškai “daro” politiką kasdieniniame gyvenime, įgyja autonomiją ir sunkiai pasiduoda kontrolei tiek iš eilinių piliečių, tiek iš vyriausybės ir legislatyvos pusės. Tai ypač būdinga didelioms valstybėms. Kai kurios Indijos valstijos ar Kinijos provincijos gyventojų skaičiumi pralenkia bet kuria Europos valstybę, ir centrinei šių šalių valdžiai sunku kontroliuoti vietinės biurokratijos darbą. Be to, sunku rasti objektyvius kriterijus, kurie leistų įvertinti valstybinio tarnautojo darbo kokybę.

Korupcija.Ugdo cinizmą, nepagarbą įstatymui, diskredituoja politinę sistemą, padaro didžiulius ekonominius nuostolius (skaitoma, kad dėl korupcijos Italijos valstybinė skola – 1993 m. duomenimis – padidėjusi 15%, arba 200 milijardų dolerių).

Kontrolės mechanizmai:

1) Valstybės kontrolierius (Švedijos ombudsman) tikrina piliečių skundus dėl viešosios administracijos piktnaudžiavimo.

2) Informacijos laisvė: piliečių teisė susipažinti su administracijos dokumentais, taisyklėmis, darbo tvarka.

3) Politinių lyderių kontrolė taikoma labai ribotai.

4) Viešosios nuomonės spaudimas ir kritika.