Valdyti ar tarnauti?
Keli štrichai valdininko portretui
„Viso pasaulio valdovai trokšta, kad jų šalis būtų turtinga, liaudis gausi, o valdžia ir teismai teisingi, tačiau nesupranta, kad valdyti reikia keliant doruosius“ (Mo Ti)
Šiandien maždaug septyniuose šimtuose valstybės ir savivaldybių institucijų darbuojasi apie 55 tūkstančius valstybės tarnautojų. Iš viso žmonių, gaunančių atlyginimą iš valstybės ar savivaldybių biudžeto, priskaičiuojama apie 300 tūkstančių.
Kiek ši armija pravalgo mokesčių mokėtojų pinigų – visiškai aišku. Valstybės valdymo išlaidos šiuo metu jau artėja prie milijardo litų per metus. Įdomiausia, kad šios išlaidos kasmet vis didėja, nors šalyje, baigiantis privatizavimui, vis mažiau lieka ką valdyti. Reikia pridurti, kad Valstybės kontrolė, pernai ir šiemet atlikusi 113 valstybės institucijų ir įstaigų veiklos auditą, beveik trečdalio iš jų veiklą įvertino neigiamai. Kontrolierių teigimu, valstybinėms institucijoms trūksta kompetencijos.
Mažinti vis labiau augančią valdininkų armiją (ar bent jos apetitą) yra žadėjusios kone visos vyriausybės. Tam buvo sudaryta net speciali „saulėlydžio“ komisija, tačiau jos veikla, pasikeitus politikos prioritetams, tyliai užgeso.
Lietuvai tapus ES nare, bendrija taip smarkiai nebespaudžia mūsų valdžios reformuoti viešąją administraciją – tai padaryti dabar tenka patiems. Šį pavasarį Vyriausybė patvirtino viešojo administravimo plėtros iki 2010 metų strategiją. Tačiau, pasak Viešosios politikos ir vadybos instituto ekspertų, joje nenagrinėjami daugelis aktualių viešojo administravimo klausimų: ekonominės veiklos reguliavimo, vidaus audito, valstybės tarnybos etikos, kovos su korupcija, ES reikalų koordinavimo Lietuvoje, ką jau kalbėti apie tuos klausimus, kurie priklauso įstatymų leidžiamosios valdžios kompetencijai. Siaura strategijos apimtis gali sudaryti keblumų keičiant visą Lietuvos viešojo administravimo sistemą.
Strategijos nuosaikumas iš dalies aiškinamas tuo, kad ją parengė biurokratai, kurie turbūt labiau patenkinti esama viešojo administravimo padėtimi nei piliečiai, kurių pasitikėjimas valdžios institucijomis gana žemas.
Nors pastaruoju metu žiniasklaidai ir visuomenei labiau užkliuvo aukšti valstybės pareigūnai ir politikai, teigiama, kad didžiausia kliūtis įgyvendinti verslo projektus – vidurinioji biurokratinio aparato grandis. Juo labiau šiandien, nes verslą reglamentuojantys teisės aktai derinami su Europos Sąjungos direktyvomis, o jas vykdant prastai arba formaliai, atsiranda tikrai lietuviška tvarka su gausybe suvaržymų ir dirbtinių kliūčių. Ir galimybe pasišildyti rankas.
Ar važiuosime neteptais ratais?
Su kuo šiandien asocijuojasi žodis „valdininkas“? Ką jis reiškia? „Dabartinės lietuvių kalbos žodynas“ aiškina, kad valdininku vadinamas valstybės tarnautojas, tarnautoju – tas, kas tarnauja, o štai pagrindinė žodžio „tarnauti“ reikšmė – „būti atsidavusiam“, o tik antroji – „turėti pareigas“. Nors tarnauti ir valdyti – anaiptol ne sinonimai, valdantieji gali tapti ir labai atsidavę. Taigi ar pareigūnų atsidavimas kainuoja?
Tai, kad valstybės pareigūnai gali naudotis savo pareigybinėmis teisėmis pasipelnymo tikslais, – akivaizdu. Šitai liudija tiek pastarojo metu korupcijos skandalai, tiek faktai, kad vienos verslo įmonės laisvosios rinkos sąlygomis kažkodėl yra „lygesnės“ už kitas. Korupcija tikriausiai egzistuoja visur, kur tik yra valdžia. Skiriasi tik jos mastai, priklausantys nuo tai valdžiai ir jos pareigūnams suteiktų įgaliojimų dydžio.
Tarptautinės nevyriausybinės organizacijos „Transparency International“ 2002 metų tarptautinis tyrimas atskleidė, kad Lietuva tebėra tarp šalių, turinčių rimtų korupcijos problemų, ir pagal vadinamąjį korupcijos suvokimo indeksą dalijasi 36–39 vietomis su Baltarusija, Pietų Afrikos Respublika ir Tunisu. Labiausiai korumpuotomis iš tirtų 102 šalių laikomos Angola, Madagaskaras, Paragvajus, Nigerija ir Bangladešas, o mažiausiai – Suomija, Danija, Naujoji Zelandija, Islandija, Singapūras ir Švedija.
Visuomenė kyšininkų nesmerkia
Tačiau yra ir kitas veiksnys, darantis nemažą įtaką valdininkų piktnaudžiavimams, – tai visuomenės moralė ir jos branda. Kaip liudija bendrovės „Vilmorus“ ir tarptautinio tinklo „GfK Ad Hoc Research Wolrdwide“ atlikto tyrimo rezultatai, beveik pusė Lietuvos gyventojų mano, kad mūsų valstybė yra korumpuota. Tačiau tik šeštadalis lietuvių, susidūrę su korupcijos faktais, apie ją praneštų teisėsaugos institucijoms, o ketvirtadalis apie tai neprasitartų net savo giminaičiams ar artimiausiems draugams.
Negana to, 57 proc. verslininkų tvirtino, kad per paskutinius penkerius metus iš jų buvo bent kartą atvirai pareikalauta kyšio, o 37 proc. prisipažino tai darę. Įdomu, kad kyšius duoti dažniausiai verčiamos nedidelės įmonės.
Didžiųjų interesus tiek valdininkai, tiek politikai gina aktyviau. Bent taip įsitikinusi labai didelė Lietuvos gyventojų dalis. Šiemet „Vilmorus“ atlikto tyrimo duomenimis, 43,2 proc. Lietuvos gyventojų mano, kad mūsų valdininkai ir politikai dažniausiai gina nedidelės žmonių grupės, o 32,3 proc. – savo pačių interesus. Tai, kad valdininkai ir politikai atstovauja daugumos interesams, nurodė tik 5 proc. apklaustųjų.
Kaune įsikūrusios nedidelės individualios įmonės savininkas Vytautas M. „Vadovo pasauliui“ tvirtino pats nesusidūręs su atvirai kyšio reikalavusiais valdžios pareigūnais. Tačiau verslininkas atkreipė dėmesį į tai, kad iš valdininkų kabinetų taip ir neištrūko ilgai rengtas įstatymas, numatantis lengvatas mažoms įmonėms. Akivaizdu, kad valdžia gynė ir gina visų pirma didžiųjų įmonių interesus. „Kodėl mūsų šalyje ginamos monopolijos, kurios Lietuvos ūkiui nėra gyvybiškai būtinos“, – stebėjosi verslininkas, pridurdamas, kad net tokioje didelėje šalyje kaip JAV veikia įstatymai, ginantys smulkiojo verslo interesus ir neleidžiantys įsigalėti monopolijoms. „Tuo tarpu Kaune naikinami prekybos kioskai. Kažkam tai naudinga ir tai, be abejo, daroma ne už gražias akis“, – įsitikinęs p. Vytautas.
Tuo tarpu nenorėję savo pavardžių viešinti kai kurie statybų verslo atstovai tvirtino, kad be papildomo atlygio vienam ar kitam valdininkui dirbti būtų labai sunku. Kai kurie jų sakė, kad neoficialus atlyginimas valdininkams už pagalių nekaišiojimą į ratus siekia iki penktadalio projekto vertės.
Šiuo atveju kalbėti apie moralines nuostatas beveik nėra prasmės. „Transparency International“ duomenimis, tik 12 proc. lietuvių neimtų ir patys neduotų kyšio, nes tokia jų moralė. Ekspertų nuomonė neguodžianti: tokia padėtis negreitai pasikeis, nes korupcijos aktu paprastai lieka patenkintos abi šalys.
Kaip įveikti hidrą?
Tikrasis verslas tikriausiai nenorėtų susidurti su tokiu fenomenu. Antra vertus, pats verslas nėra vienalytis. Vieni galvoja apie ilgalaikes perspektyvas, todėl laikosi moralės ir etikos normų, nuolat mokosi ir tobulėja. Kiti (o jų vis mažėja) elgiasi taip, kaip elgėsi pačiame nepriklausomybės apyaušryje. Tokiam verslui tėra vienas tikslas – uždirbti šimtus procentų pelno. O to padaryti be machinacijų, kyšių ir kitų kriminalų, šiandien beveik neįmanoma.
Taigi kaip įveikti korupcijos hidrą?
Jau minėtos „Vilmorus“ apklausos duomenimis, Lietuvos gyventojai labiausiai linkę kelti valdininkų etiką represinėmis priemonės – griežtinti administracinę ir baudžiamąją atsakomybę, nustatyti griežtus reikalavimus. Tuo tarpu idėja nuasmeninti bendravimą arba privatizuoti dalį valstybės teikiamų paslaugų didelio respondentų entuziazmo nesusilaukė.
Ar veiksmingos represinės priemonės? Specialiųjų tyrimų tarnybos (STT) viešai skelbiamais duomenimis, šiemet teismai 27 asmenis pripažino padariusius nusikaltimus, kuriuos ši žinyba įrodė ikiteisminio tyrimo metu. Iš minėtų nuosprendžių 18 jau įsiteisėjo. STT veiklos šių metų pirmojo pusmečio ataskaitoje taip pat teigiama, kad šiuo metu čia atliekama dar 90 ikiteisminių tyrimų.
Tačiau į teisiamųjų suolą sėda ne visi korupcija ar kitais nusikaltimais valstybės tarnybai įtariami asmenys. Štai STT teigia pernai išaiškinusi 106 valstybės tarnyba piktnaudžiavusius valstybės pareigūnus. Per tą laiką nustatytos 143 nusikalstamos veikos, turinčios nusikaltimų ar baudžiamųjų nusižengimų valstybės tarnybai ir viešiesiems interesams požymių. Beveik pusė jų – valdininkų kyšininkavimo ar suinteresuotų asmenų mėginimo juos papirkti atvejai.
STT pateikiamais duomenimis, pagal šios žinybos surinktą medžiagą 2003 m. 47 asmenys patraukti drausminėn atsakomybėn, iš jų 20 vidaus reikalų sistemos pareigūnų, 27 kiti valstybės tarnautojai ir pareigūnai, 31 asmuo atleistas iš tarnybos (darbo), iš jų 8 vidaus reikalų sistemos pareigūnai, 23 kiti valstybės tarnautojai ir pareigūnai, 6 asmenims skirtos administracinės nuobaudos.
„Įstatymai patys neveikia“, – daugiau nei prieš du tūkstančius metų pažymėjo kinų filosofas Mencijus. Šiuo metu Lietuvoje priimta maždaug dešimt įstatymų, kelios kovos su korupcija programos, kurias įgyvendinti pasitelkta keliolika institucijų – nuo Specialiųjų tyrimų tarnybos iki Prezidentūros.
Pasak korupcijos tyrimus atlikusio Lietuvos laisvosios rinkos instituto (LLRI) ekspertų, kovojant vien su korupcijos apraiškomis neįmanoma pasiekti gerų rezultatų. Policija, Saugumo departamentas, Specialiųjų tyrimų tarnyba gali tik pagauti korumpuotuosius už rankos ir juos nubausti. Deja, tai nepanaikina pagrindinių korupcijos priežasčių. Jei kuriama arba jau yra sukurta valstybės valdymo sistema, kurioje nuo aukščiausio iki žemiausio lygmens valstybės tarnautojas tiesiogiai prieina prie pinigų arba kitų gėrybių skirstymo ir jei nuo jo asmeninės valios priklauso leisti ar uždrausti ūkinę ar komercinę veiklą, investuoti arba pirkti rinkoje, tai ir yra didžiausias akstinas korupcijai. Prie šių priežasčių prisideda ir nesutvarkytas valdymas, neaiški atsakomybė ir atskaitomybė. Tokioje neskaidrioje aplinkoje, kai skirstomos gėrybės neturi aiškaus šeimininko, pagunda pasinaudoti padėtimi gali būti didesnė nei padorumas arba baudžiamosios atsakomybės grėsmė. Kovojant su korupcija, reikia naikinti jos priežastis. Lietuvos laisvosios rinkos instituto ekspertų nuomone, kur kas veiksmingesnis būdas – mažinti valstybinį verslo reguliavimą ir valstybės vaidmenį ekonomikoje. Tik šios priemonės gali potencialiai panaikinti korupciją skatinančius veiksnius.
Viešosios politikos ir vadybos instituto specialistai taip pat pažymi, kad reformuojant valstybės valdymą kai kuriose angliškai kalbančiose šalyse, pavyzdžiui, Australijoje, Naujojoje Zelandijoje ir Didžiojoje Britanijoje, buvo mėginama sumažinti valstybės apimtį, privatizuojant kai kurias jos funkcijas ir taikant valstybės valdyme privataus sektoriaus metodus.
Ką gali lobistai?
Po pastarojo meto korupcijos skandalų vėl prabilta apie lobizmą, kaip apie alternatyvų kyšiams problemų sprendimo būdą. Lobistai Lietuvoje oficialiai veikia jas senokai, tačiau ar daug verslininkų naudojasi jų paslaugomis?
Atsakymą į šį klausimą pasako skaičiai. Šiandien visoje šalyje yra tik aštuoni registruoti lobistai, iš kurių aktyviai veikia vos trys.
Lobistinės veiklos įstatymas įsakmiai nurodo valdžios institucijoms sudaryti palankias sąlygas teisėtiems lobistų veiksmams. Tačiau ne vienas verslininkas teigia, kad korupcija kol kas veiksmingesnė už lobizmą – mat pastarasis kol kas tik skinasi kelią į pripažinimą.
Lietuviškas Lobistinės veiklos įstatymas nukopijuotas nuo analogiško JAV teisės akto, tačiau tai, ko gera, tas pats, kaip ir mėginimas išauginti Dzūkijos smėlynuose Kalifornijos vynuoges. Mažame „švogerių“ krašte verslas ir valdžia dažniausiai linkę kalbėtis be tarpininkų. Ir kalbama dažniausiai tik viena kalba: tu – man, aš – tau. Legalus lobistas niekuomet negalės pasiūlyti nei garsiojo „kalėdinio kalakuto“, nei rinkimų štabo finansinių problemų sprendimo.
Šiemet Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai (VTEK) buvo pateiktos septynios lobistų veiklos ataskaitos už 2003 metus. Tai daryti įpareigoja įstatymas.
Lobistų pastangomis priimtus vienai ar kitai interesų grupei palankius įstatymus ar sprendimus galima suskaičiuoti ant pirštų. VTEK duomenimis, pernai su lobistais sudaryta tik 12 sutarčių, kurių bendra suma – 144 530 litų. Lobistinę veiklą užsakė 6 asociacijos ir 6 privačios įmonės. Tuo tarpu spauda kone kasdien rašo apie įvairiausius nelegalaus lobizmo atvejus: nuo garsiojo „kavos ir brendžio“ klubo iki ne mažiau triukšmo sukėlusios „Rubikono“ istorijos.
Tačiau iki šiol už neteisėtą lobistinę veiklą niekas nebuvo nubaustas, nors įstatymas numato už tai bent jau administracinę baudą. Kadangi „padėti“ ar „užtarti“ ne visai švariais metodais veikiančius verslininkus nevengia ir patys įstatymų leidėjai, galima spėti, kad pernelyg didelis VTEK entuziazmas kovojant su nelegaliu lobizmu nebūtų toleruojamas ir aukščiausių valstybės politikų.
Legalia lobistine veikla gali užsiimti ne tik fiziniai asmenys, bet ir visuomeninės organizacijos. Tačiau pastarosios deklaruoti savo veiklos ir ginamų interesų tarnybinės etikos sergėtojams neprivalo. Patys lobistai tokia tvarka labai nepatenkinti, todėl siūlo keisti Lobistinės veiklos įstatymą.
Pasak įstatymo pataisas oficialiai inicijuojančios VTEK pirmininko Algirdo Meškausko, įstatymo projekte siūloma sulyginti registruotų lobistų ir visuomeninių organizacijų, asociacijų, susivienijimų bei konfederacijų veiklos reglamentavimą. Be to, įstatymų projekte valstybės politikas, tarnautojas ar pareigūnas įpareigojamas informuoti savo institucijos vadovą apie joje neteisėtai vykdomus lobistinius veiksmus. Pataisų autorių nuomone, tai turėtų užkirsti kelią neteisėtam lobizmui.
2003 m. STT nustatė šias nusikalstamų veikų, turinčių nusikaltimų ar baudžiamųjų nusižengimų valstybės tarnybai ir viešiesiems interesams požymių, rūšis:
BK 225 str. (kyšininkavimas) – 43 (30 proc.);
BK 226 str. (tarpininko kyšininkavimas) – 5 (3 proc.);
BK 227 str. (papirkimas) – 23 (16 proc.);
BK 228 str. (piktnaudžiavimas) – 58 (41 proc.);
BK 229 str. (tarnybos pareigų neatlikimas) – 13 (9 proc.);
BK 289* str. (tarnybinis suklastojimas) – 1 (1 proc.).
Šaltinis: www.stt.lt
Kaip suprasti, ar valstybės tarnautojas tikrai reikalauja kyšio, ar tik taip atrodo?
Dažniausiai situacija būna gana akivaizdi. Pravartu žinoti, ką valstybės tarnautojas ar pareigūnas gali daryti, o ko – ne, kokios yra jo pareigos ir konkrečios funkcijos. Pavyzdžiui: jei jūs žinote, kad sprendimas jums aktualiu klausimu turi būti priimtas per tam tikrą laiką, o jis vis atidedamas, jei reikalaujama dokumentų, kurie pagal nustatytą tvarką nėra būtini pateikti, jei iš jūsų neteisėtai paimami jums priklausantys dokumentai (pavyzdžiui, pasas, automobilio dokumentai ir pan.) ar daiktai ir žadama grąžinti, kai jūs įvykdysite kokias nors sąlygas (pavyzdžiui, sumokėsite tam tikrą sumą), galima įtarti, kad tas asmuo siekia neteisėtų tikslų.
Tačiau neretai būna, kad valstybės tarnautojai pelno „kyšininkų“ vardą tik dėl to, kad deramai žmogui nepaaiškina, kodėl priimtas būtent toks sprendimas arba dėl kokių objektyvių priežasčių delsiama jį priimti.
Šaltinis: www.stt.lt
Didžiausi korupcijos židiniai Lietuvoje (sociologinių tyrimų duomenys)
1. Muitinės
2. Viešieji pirkimai
3. Kelių policija
4. Teismai
5. Sveikatos apsauga
6. Policija
7. Mokesčių inspekcija
8. Savivaldybės
9. Politikai
10. Ministerijos
Šaltinis: www.stt.lt
