Ar reikia Seimo etikos kodekso?
Išsilavinęs žmogus neabejoja etikos svarba ir nauda. Per tūkstančius metų žmonės tiek racionaliai, tiek ir spontaniškai susikūrė daug savitarpio santykių, elgesio vertinimo normų, be kurių neišsiverčia jokia žmonių bendruomenė. Neabejotina, kad etikos normos egzistavo tūkstančius metų iki paties etikos termino atsiradimo ir jo išsiplėtojimo iki solidžios mokslinės disciplinos, apibendrinusios ilgametę minties ir praktikos raidą. Nuo antikos laikų etika buvo laikoma praktine filosofija, todėl dėl jos naudingumo ir praktinio pritaikymo galimybių kasdieniniame gyvenime nekildavo daug ginčų. Pakartojant Aristotelį galima apibendrinti, kad etika yra kelias į geresnius tarpusavio santykius, aiškesnes veiklos gaires ir tvirtesnes proto bei širdies vertybes, kitaip tariant – kelias į laimę.
Dažniausiai pasitaikantys atsakymai į klausimus apie etiką esti labai bendri ir neapibrėžti. Pirmos asociacijos apie etiką – tai gėris, dora, teisingas elgesys, tvarka, atsakomybė. Šios sąvokos kasdieniame gyvenime yra naudojamos laisvai, į jų esmę dažnai nesigiliname ir priimame jas emociškai. Tačiau ne visada galime vadovautis tik emocijomis. Susidaro ir tokios situacijos, kai reikia argumentuotos nuomonės, įsisąmoninto vertinimo arba aiškiomis vertybėmis pagrįstos išvados. Taip pat ne visada užtenka tik kreiptis į autoritetingus asmenis arba specialistus, nes jų asmeniniai vertinimai nesudaro pakankamo pagrindo priimti sprendimus, kurių pasekmės gali tiesiogiai paliesti žmonių likimus.
Etikos infrastruktūra
Etikos teorijos viešojo administravimo etikos infrastruktūrai priskiria teisės aktus, apibrėžiančius etikos kategorijas, etiško elgesio normas, tikslus ir atsakomybę, etikos priežiūrą vykdančias institucijas, etikos kodeksus ir etikos švietimą. Apžvelkime pagrindinius ir labiausiai išvystytus Lietuvos Respublikos etikos infrastruktūros elementus.
Lietuvos viešojo administravimo ir valstybės valdymo etikos infrastruktūrai galima priskirti įstatymus ir kitus teisės aktus, kuriuose yra įtrauktos etikos kategorijos, bei organizacijas ir institucijas, kurių bent vienas iš pagrindinių tikslų yra valdymo arba veiklos etika ir jos priežiūra. Etikos infrastruktūros formavimo pradžia galime laikyti 1994 m. kovo 30 d. Lietuvos Respublikos Seimo valdybos nutarimą, kuriame buvo numatyta parengti Tarnybinės etikos kodekso projektą. Deja, ši iniciatyva taip ir nebuvo įgyvendinta. Po trijų metų Seimas apsisprendė apsiriboti tik viešųjų ir privačių interesų derinimo sritimi ir liepos 1997 m. liepos mėnesį priėmė viešuosius ir privačiuosius interesus reglamentuojantį įstatymą.
Lietuvos įstatymuose ir norminiuose aktuose mirgėte mirga terminų, laikytinų etikos kategorijomis. Vien Lietuvos Respublikos Seimo interneto puslapyje skelbiamuose teisės aktuose absoliutus lyderis yra žodis “teisingai”, paminėtas 2026 dokumentuose. Didelį populiarumą turi ir žodis “sąžiningai”, kuris yra paminėtas 937 dokumentuose. Yra ir rečiau pasitaikančių žodžių: “mandagiai” sutinkamas tik 26 dokumentuose, “padoriai “ – dešimtyje, o “paslaugiai “ – tik 2 dokumentuose. Pirmas įspūdis pamačius šiuos skaičius – žodžių daug, bet ar daug jie reiškia? Problematiška yra tai, kad šie žodžiai, esantys ir etikos terminais, nėra griežtai arba bent aiškiai apibrėžti, o tik paminėti. Dėl šios priežasties jų taikymas gali sukelti įvairių interpretacijų ir ginčų.
Tarp visų įstatymų galima atrasti bent gerą dešimtį, kuriuose etikos kategorijos įrašytos ne kartą. Vyriausybės įstatyme, Viešų ir privačių interesų derinimo įstatyme, Visuomenės informavimo įstatyme, Valstybės tarnybos įstatyme, Viešojo administravimo įstatyme ir kituose yra naudojamos teisingumo, atsakomybės, lygybės, pagarbos, sąžiningumo, nešališkumo ir kitos kategorijos. Tačiau jos labai bendros ir neapibrėžtos, todėl išreiškia tik nuostatas ir lūkesčius. Atidžiai skaitant šiuos įstatymus susidaro įspūdis, kad teisininkai, prisidėję prie šių įstatymų kūrybos, pamiršo apie įstatymų leidybos nuoseklumą bei logiškumą ir pasikliovė tik bendru visuomenės išprusimu.
Pavyzdžiui, Valstybės tarnybos įstatyme iš valstybės tarnautojų reikalaujama ”nešališkai tarnauti žmonėms”, “laikytis tarnybinės etikos”, “garantuoti savo tarnybinės veiklos skaidrumą”, “gerbti žmogaus teises”. Ar galima įsivaizduoti, kaip tarnautojai turėtų vykdyti šias įstatymo nustatytas prievoles, kai nei šiame, nei kituose įstatymuose nėra aiškiau išdėstytos pačios etikos kategorijų, kuriomis privalu vadovautis. Taip pat galima daryti prielaidą, jog nė vadovai ir atsakingi asmenys negalės tinkamai įvertinti savo pavaldinių elgesio pagal įstatymų keliamus reikalavimus, jeigu jie neturės bendro vardiklio tarnybos kokybei įvertinti.
Ne mažiau klausimų kelia institucijų, kurioms priskirta etikos priežiūra, analizė. Pagal funkcijas etikos infrastruktūrai priskirtinos Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, Seimo Etikos ir procedūrų komisija, Seimo kontrolierių įstaiga, Moterų ir vyrų lygių galimybių kontrolieriaus įstaiga, Žurnalistų etikos inspektoriaus įstaiga, atskirų valdymo institucijų etikos komisijos.
Vertinant funkcijų reikšmę ir svarbą bei paminėtų institucijų kompetenciją ir veiklos rezultatus, iš jų būrio galima išskirti dvi – Vyriausiąją tarnybinės etikos komisiją ir Seimo Etikos ir procedūrų komisiją. Pirmosios įtaka yra reikšmingesnė tuo, jog ji sprendžia klausimus, susijusius ne tik su Seimo narių veikla, bet ir visais viešojo administravimo ir valstybės tarnybos etikos klausimais. Pagrindinis kliuvinys sėkmingam šios komisijos darbui – bendrų etikos vertybių ir kategorijų neapibrėžtumas. Šiandien komisijos įrankiai yra tik jos narių nuomonė, ekspertų išvados ir keli įstatymai, kuriuose daugiau ar mažiau tiksliai apibrėžtas tik interesų konfliktas. Galima nuoširdžiai pasitikėti autoritetingų žmonių, sudarančių šią komisiją, nuomone, tačiau vertinant bet kurį sprendimą dėl etikos sunku jam pritarti arba ginčytis, nes nėra aiškių įstatymais arba etikos kodeksais apibrėžtų kriterijų, kuriais galėtų vadovautis šios svarbios komisijos nariai. Galbūt todėl didžioji dalis šios komisijos darbo ir yra koncentruota ties interesų konflikto problematika. Pažymėtina ir kita tendencija – vadovaujantis tik šiandien galiojančiais įstatymais etika tampa administracine teise, o išvados dėl etikos problemų ir jų pasekmės tampa teisinėmis ir administracinėmis išvadomis ir pasekmėmis. Taip labai supaprastinama etikos reikšmė ir jos įtaka politikos ir viešojo administravimo kokybei.
Seimo Etikos ir procedūrų komisija nors jos veiklą apibrėžiančių teisės aktų ir yra įpareigota “rengti teisės aktų, susijusių su Seimo narių veikla ir etika, projektus bei pasiūlymus”, tačiau dažniausiai apsiriboja vien procedūrinėmis problemomis. Apžvelgus šios komisijos darbo ataskaitas į akis krenta parlamentinės demokratijos privalumai. Prižiūrėdami konkuruojančių partijų atstovų veiklą, parlamentarai sugeba puikiai pasinaudoti Statuto žiniomis ir dažnai komisijai iškelia procedūrinius ginčus arba pažeidimus. Deja, neretai vien šios temos klausimai dominuoja komisijos veikloje. Galima neabejoti procedūrų vykdymo svarba, bet tai tik iš dalies prisideda prie parlamentinės etikos kokybės gerinimo. Reikia pastebėti, jog tais atvejais, kai komisijai tenka spręsti vien etikos klausimus, jos sprendimai remiasi tik keliais anksčiau paminėtais teisės aktais ir komisijos narių autoritetu. O jos nariai neretai susiduria su analogiška problema, kaip ir Vyriausios tarnybinės etikos komisijos nariai – vertinimo kriterijų patikimumo ir pagrindimo trūkumu. Būtų visai logiška atskirti dvi svarbias komisijos nagrinėjamas temas – procedūras ir etiką – ir patikėti spręsti šiuos klausimus dviem atskiroms šias temas išmanančių parlamentarų komisijoms, kurios, vadovaudamosi statutu ir apibrėžtomis bei patvirtintomis etikos normomis ir ekspertų išvadomis, galėtų geriau juos svarstyti ir spręsti.
Seimo kontrolierių įstaigai taip pat priskirtini etikos klausimai, nes jie privalo tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo ir biurokratizmo. Deja, šios įstaigos veiklos efektyvumas yra stipriai apribotas, nes ji gali pateikti tik išvadas ir rekomendacijas. Dažniausiai atsakingos institucijos ir pareigūnai negirdi pareiškiamų rekomendacijų.
Moterų ir vyrų lygių galimybių kontrolieriaus tarnybos veikla taip pat tiesiogiai priskirtina etikos sričiai. Bet pačios komisijos egzistavimą galima paaiškinti nebent iš užsienio valstybių ateinančia mada. Svarbius lyčių lygybės, diskriminavimo arba seksualinio priekabiavimo klausimus galėtų spręsti daug anksčiau įsteigta, daugiau patirties ir pajėgumų turinti Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, vadovaudamasi nedviprasmiškai šias problemas apibrėžiančiais teisės aktais. Lygiai tokią pat išvadą galima daryti apžvelgus Žurnalistų etikos inspektoriaus institucijos teises ir funkcijas. Vyriausioji tarnybinės etikos komisija galėtų ir prižiūrėti visuomenės informavimo įstatymo laikymąsi, ir išnagrinėti skundus dėl etikos pažeidimų renkant informaciją apie valstybės tarnautojus, ir ją skleisti, ir nagrinėti problemas, iškylančias piliečiams dėl informacijos gavimo iš valstybės institucijų. Jei ši komisija turi tikslą “sutramdyti” žurnalistus arba apginti piliečių privatumą, tai šie tikslai daug paprasčiau ir pigiau pasiekiami per žurnalistų organizacijų savireguliavimą, per jau egzistuojančias administracines priemones ir teismus.
Pasiūlymai dėl etikos infrastruktūros
Iš šios nedidelės teisės aktų ir institucijų apžvalgos kyla keli esminiai pastebėjimai ir pasiūlymai. Etikos infrastruktūra nėra nuosekli ir pakankama, o lėšos jos palaikymui naudojamos neefektyviausiu būdu. Valstybės tarnautojų švietimas etikos tema yra fragmentiškas, todėl negali efektyviai sąveikauti su kitais infrastruktūros elementais. Norint užtikrinti autoritetingą etikos problemų sprendimą būtina priimti teisės aktų pataisas, kurios tiksliau apibrėžtų etikos kategorijas, taikomas teisės aktuose. Reikia pasiekti, kad vertybinės kategorijos būtų naudojamos nedviprasmiškai, o jas vykdantiems žmonėms būtų aiškios ir suprantamos. Tais atvejais kai vertybinės kategorijos dėl savo prigimties yra sunkiai apibrėžiamos reikia priimti etikos kodeksus, kuriuose būtų išdėstomas platesnis šių kategorijų paaiškinimas, jų taikymo nuostatos ir sektini pavyzdžiai.
Nuo pat 1794 m., kai Anglijoje buvo sukurtas pirmasis profesinis etikos kodeksas, papildęs iki tol egzistavusias įvairias priesaikų formas ir “džentelmeno žodžio” pareigą, vis plačiau pripažįstama, kad etikos kodeksai gali padidinti organizacijų darbo efektyvumą, pagerinti darbo santykius, vadybos kokybę ir ryšius su klientais bei visuomene. Šiandien Lietuvoje privačiame ir viešajame sektoriuje jau yra daug gerų etikos kodeksų taikymo ir etikos problemų sprendimo pavyzdžių. Dauguma profesijų Lietuvoje, kurių santykiai su jų klientais yra jautresni dėl finansinės, informacijos atskleidimo, sveikatos ir kitų rizikų, jau naudoja etikos kodeksus. Valstybės institucijų tarpe galima surasti tik kelis pavyzdžius ir pastangas sukurti ir taikyti etikos kodeksus etikos problemų sprendimų (paminėtini Specialiųjų tyrimų tarnybos, Muitinės departamento ir Mokesčių inspekcijos etikos kodeksai).
Galbūt dabartinis ažiotažas dėl politikų arba valstybės tarnautojų etikos klausimų dažnai tampa etikos ir politikos šaržu. Viešai ironizuojama dėl vertinimų agurkų arba blondinių temomis neretai pamirštant, kiek brangaus laiko skiriama tuštiems ginčams. Etika nėra vien ketinimo, sprendimo arba poelgio įvertinimas pagal jo pasekmes. Ne vien paklusimas moraliniam arba religiniam autoritetui. Etika taip pat yra švietimas ir prevencija. Daugelio pažeidimų ar neteisingų vertinimų ir jų atspindžių viešosios nuomonės ruporuose galėtų ir nebūti, jei būtų pasirinktos racionalesnės priemonės. Tenka tik apgailestauti, kad per gerą dešimtmetį politikai ir valstybės tarnautojai neprisiėmė atsakomybės sukurti savo veiklos vertybinių pagrindų, suteikiančių jiems ir šalies piliečiams aiškias gaires įvertinti jų veiklą ir suformuoti pagrįstas išvadas būsimiems sprendimams.
